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專家顧問

李秀

個人介紹:李秀,女,高級工程師,1940年出生于山西 工作經歷: 中科院煤化所 北京環境監測中心 國務院科技領導小組 原建設部城建司副司長,分管全國城市燃氣、供熱、公共交通工作 現任中國城鎮供熱協會理事長

適應形勢發展需要做好城鎮供熱工作

中國城鎮供熱協會理事長 建改部城建司原副司長李秀
中國共產黨十六大以及中國共產黨十六屆中央委員會第三次全體會議是堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導,提出并通過《中共中央關于完善社會主義市場經濟的若干問題的決定》為全面建設小康社會,提供強有力的體制保障。
現就當前實際,就我國城鎮供熱工作,提出幾點不成熟意見,供大家參考。
(一)適應形勢發展,立足我國城鎮供熱工作。
(1)國際上,世界多極化,經濟全球化是當今國際格局改變的兩個主要趨勢。世界經濟逐步回升和結構調整加快。最近,中央領導同志明確指示:當前,我國的經濟發展,民族團結,社會穩定,全面建設小康社會開局良好。黨的十六大和十六屆三中全會明確指示,本世紀頭20年時我國發展的重要戰略時期。抓住發展機遇,做好自身的發展。
(2)根據實際,隨著供熱體系改革。今后我國供熱行業,要走科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染小、人力資源得到充分發揮的新型道路。
1、中國能源面臨著新的挑戰。
從2000年對我國能源數字的統計:我國人均石油開采儲量只有2.6噸,人均天然氣可采儲量1074立方米,人均煤炭可采儲量90噸。煤炭可供建設新礦的尚未利用的經濟精查儲量203億噸。
2020年預測國內生產石油1.8億噸—2.0億噸,而石油消費量預測達到4.5億噸。因此,對外的依存度接近或達到60%。我國的能源將面臨新的挑戰。
2、據測算,目前我國民用建筑耗能量占全國商品能源消耗的25%,其中采暖能耗占60%。相當于發達國家在同等條件下的采暖能耗的三倍。目前,我國供熱所用的能源仍以煤為主,不僅造成能源的浪費,同時加劇了城市的大氣環境污染。
根據《建設部建筑節能“九五”計劃和2010年規劃》,計劃和規劃要求采暖居住建設分兩階段,每一階段要求節能30%。新建采暖公共建筑2000年前,做到節能50%;2010年在第一階段基礎上再節能30%。所謂節能30%:節能30%的采暖用煤。建筑物的耗能在原有基礎上降低20%左歷,鍋爐運轉效率從原來的0.55提高到0.60,管網輸送效率從原來的0.85提高到0.90。節能50%的概念是:節約50%的采暖用煤,建筑物的耗能從原來的基礎降低35%左右,鍋爐運轉效率從原來的0.85提高到0.90。按節能50%來算,每年可節約采暖用煤150萬噸標準煤。可減少二氧化硫排放量12.7萬噸,煙塵6550噸,灰渣217萬噸。
如認真貫徹2000年10月1日起施行的《關于民用建筑節能管理規定》即76號令。新建的居住建筑的采暖系統,應當采用雙管系統,推廣溫度調節和戶用熱量裝置,實行供熱計量收費。國外報道,可節能20%-30%。
3、我國實施的科教興國的戰略,大力促進科技發展,關鍵在創新。根據中科院提交《中國可持續發展戰略》報告中,我國綜合國力是世界第七位,科技力是第21位。21世紀,科技創新將成為經濟和社會發展的主導力量,成為生產力發展的主要標志。
創新的關鍵是人才。當今世界的競爭,從根本上講,是人才的競爭。我國企業與國外企業相比,就職工隊伍來分析,一是人多,二是素質不高。從勞動生產率來比,我國僅是日本的1/26,美國的1/25,法國的1/20。
(3)1999年—2002年我國城市集中供熱情況[參見表1]


[表1]1999年—2002年全國城市集中供熱情況
年 全國設市城市(個) 有集中供熱設施城市(個) 供熱能力 全年供熱總量 管道長度 全年集中供熱面積(億平方米)
蒸汽(噸/小時) 熱氣(兆瓦) 蒸汽(億吉焦) 熱水(億吉焦) 蒸汽管道(公里) 熱水管道(公里)
1999 668 290 7.01萬 8.06萬 2.22億 6.98億 7733 3.05萬 9.68億平方米(其中住宅6.32億平方米
2000 663 294 7.41萬 9.74萬 2.38億 8.33億 7963 3.58萬 11.08億平方米(其中住宅7.58億平方米
2001 662 304 7.22萬 12.62萬 3.77億 10.02億 9183 4.39萬 14.63億平方米(其中住宅9.58億平方米
2002 660 315 8.33萬 14.86萬 5.74億 12.27億 1.014 4.86萬 15.56億平方米(其中住宅10.80億平方米

(二)認真貫徹八部委聯合簽發《關于城鎮供熱體制改革試點的指導意見》文件,繼續抓好城鎮供熱體制改革試點工作。
根據國務院領導的批示:“改革城鎮供熱體制,應抓緊試點,在試點基礎上再行推開。”的精神,今年七月二十一日由建設部、國家發展改革委員會、財政部、人事部、民政部、勞動和社會保障部、國家稅務總局、國家環保總局等八部委聯合下發建城[2003]148號文《關于城鎮供熱體制改革試點工作的指導意見》,八月十四日在北京召開城鎮供熱體制改革試點工作會議。會議主要任務是貫徹落實國務院領導同志的批示精神,部署城鎮供熱體制改革試點工作。
(1) 城鎮供熱體制改革試點工作的必要性。
隨著我國經濟體制的建立和完善,原計劃經濟制下,積累的問題不斷暴露出來,影響到我國城鎮供熱事業的發展。
1、 現行的城鎮供熱收費是職工家庭用熱,職工所在單位交費的制度與社會主義市場經濟體制不相適應。
根據統計,目前全國城鎮85%以上的住宅已歸城鎮居民所有,職工所在單位不再擁有住房的產權。隨著勞動力市場開放以及住房二級市場的開放,職工流動和住房交易,使原住房的所有者(或使用者),不再是原單位職工,原單位也不應再承擔交采暖費。
2、“三北”地區,大部分是國家的老工業基地。在經濟結構調整中,不少企業處于停產、半停產狀態,甚至面臨破產。為職工支付采暖費,沒有可能,造成熱費的長期拖欠。
3、原供熱體制下,供熱企業無力正常經營業務。
幾年來,累計拖欠供熱企業的熱費數字驚人。供熱企業無力對設備進行維修改造,形成設備老化,管網超期服役等問題存在。供熱質量不能得到保證,嚴重影響到城鎮居民冬季工作和生活,甚至影響到社會穩定。供熱企業的現狀,引起各級政府和社會各界的關注。
4、現行供熱收費體制,嚴重制約了供熱節能。現行的供熱采暖收費方式,“用不用熱”,“用多少熱”,一律都按建筑面積多少而收費。
室內溫度高就開窗戶散熱,形成了熱費與熱耗脫節。采暖用戶沒有節能意識。
5、城鎮供熱行業的改革滯后,供熱企業缺乏競爭機制,制約了供熱事業的發展。
城鎮供熱體制改革試點的指導思想、主要內容和基本原則。
(2)城鎮供熱體制改革試點的指導思想、主要內容和基本原則。
指導思想:穩步推進城鎮用熱商業化,供熱社會化、逐步建立符合我國國情,適應社會主義市場經濟體制要求的城鎮供熱體制。加大技術創新力度,促進節能建筑的推廣應用。
基本原則:堅持國家、單位和個人合理負擔;堅持在國家統一政策目標指導下,地方因地制宜,分別決策;堅持節約能源,改善環境質量;堅持綜合配套,分階段推進。
1、 停止福利供熱,實行用熱商品化,貸幣化。
2、 今后,居民(用熱戶)直接向供熱企業繳費采暖,實行用熱商業化。采暖費由政府、單位、個人共同負擔。各級財政、單位用于職工供熱的費用作為供熱采暖補貼,由單位直接向職工和離退休人員發放,變“暗補”為“明補”,采暖補貼可在成本費用中列支。
3、 試點城市供熱實行政府定價,試點城市人民政府價格正主管部門行政主管部門按照“薄本微利”的原則制定和調整價格。按照《價格法》的規定,建立聽證會制度,征求消費者、經營者和有關方面的意見。
4、 用熱戶計量收費。
城鎮新建公共建筑和居民住宅,凡是用集中供熱設施的,都必須設計、安裝具有分戶計量及室溫調控功能采暖系統,用熱計量收費。
現在公共建筑和居民住宅也要按照分戶計量,室溫可控進行改造。
5、 已確定的試點城市,結合本地實際,制定實施方案,報省級人民政府批準后實施。建設部將會同有關部門建立聯系會議制度,加強對供熱體制改革試點工作的指導,并制定配套政策。
(3) 當前,供熱體制改革試點的進展情況。
1、2003年的七月份,八部委聯合簽發的建成[2003]48號文《關于城鎮供熱體制改革試點工作的指導意見》下發收,各地非常重視,各省、自治區、真轄市都成立了城鎮供熱體制改革試點工作領導小組或協調機構,建立了城鎮供熱體制改革試點工作聯席辦公會議制度,制訂本地區的供熱體制改革試點工作方案,開展和部署有關工作。在東北、華北、西北以及山東、河南等試點地區已有43個城市列入第一批試點城市,從建設部城建司得到的信息,在三方面取得進展。
第一方面:遼寧、河北、山東、甘肅、青海、內蒙等省、自治區在制定城鎮供熱制體制改革試點方案和實施意見中,把供熱收費制度作為改革的重點。山西、內蒙古等省、自治區已在省級機關率先進行了“暗補變明補 ”。遼源、吉林、大慶、鞍山、太原、撫順、呼和浩特、唐山、石家莊、承德、太原、德州等城市基本上實現直接補發給個人,由居民家庭直接交熱費。長春、哈爾濱、大連等城市正在研究“暗補變明補 ”的工作。
第二方面,對城鎮低收入家庭采暖困難方面進行探索。一些地區建立財政補貼和社會救肋相結合的制度。沈陽市進一步完善供暖保障金制度。根據城市低收人群體的實際情況,不斷調整補貼范圍,對困難家庭采暖實行保障。齊齊哈爾、長春、哈爾濱、大慶、鞍山、撫順、本溪、丹東、遼陽、鐵嶺等城市撥出專款建立了供暖專項調節資金或保障金,用于城市低收入家庭的供熱保障費用。包頭、石家莊等城市對優撫對象、低保對象、失業人員、下崗職工等低收入家庭、根據具體情況,對熱費采取減免政策,使他們安全過冬。
第三方面:北京、河北、山東、陜西、遼寧等省市出臺有關政策和規定,開放供熱市場。大慶、撫順、佳木斯等城市實行了供熱特許經營和市場準入制度。
2、在短短的幾個月時間里,城鎮供熱改革試點工作取得一定成績。今后相應在全面實現“暗補變明補 ”,尤其在個別困難企業拿不出錢補貼,實現“暗補”變“明補” 很大困難時,從實際出發,找解決問題的辦法,逐步形成城鎮低收入群體的供熱社會保障體系;政府對供熱企業的目前困難很關注,尤其對拖欠供熱企業熱費問題十分關心。最近國家財政部、國家稅務總局以財稅[2004]28號文《關于供熱企業稅收問題的通知》,對試點的省、市、自治區范圍,從2003年至2005年供暖期間,向居民收取的采暖收入暫免征收增值稅;從2003年1月1日起至2005年12月31日止,對試點的省、市、自治區范圍的供熱企業的生產用房暫免征收房產稅,生產占地暫免征城鎮土地使用稅。
<參見附件1>,解決目前供熱企業困難。但拖欠熱費及收熱費的收繳困難的實際問題,是今后突破的關鍵。
3、 根據建設部城建綜函[2004]23號文關于印發《建設部城市建設司2004年工作試點要點》的函中,指出在題為抓好城鎮供熱體制改革,著手研究解決改革的難點問題中突出幾個問題:
A、 積極貫徹八部局《關于城鎮供熱體制改革試點工作的指導意見》和貫徹“城鎮供熱體制改革試點工作會議”的精神,及時總結試點城市供熱體制改革經驗,加強信息交流,指導各地供熱改革體制改革工作。
B、 研究解決改革的難度問題,爭取出臺供熱體制改革的有關政策,尤其研究建立試點城市供熱采暖調節資金(保障資金),建立財政補貼和社會救助制度,解決低保邊緣戶的冬季采暖問題。
C、 研究解決熱計量收費的有關問題。制定《城鎮供熱價格管理辦法》。
(三)城鎮供熱計量收費的相關政策及有關設備研制情況。
(1)八部委聯合簽發的《關于城鎮供熱體制改革試點的指導意見》文件中,明確:新建的居住建筑的集中采暖系統,應當使用雙管系統,推行溫度調節和用戶熱量裝置,實行供熱計量收費。(2)現有公共建筑和居民住宅也要按照分戶計量,溫可控進行的改造。
2000年10月1日起施行的《關于民用建筑節能管理規范》即建設部第76號令,也以同樣規定,明確實施。由建設部牽頭制定的生產企業標準《熱量表》[cj128—2000]于2001年6月1日起實施。
(3) 國家質量監督檢驗檢疫總局發布的《中華人民共和國計量鑒定規程 》[JJG—225—2001]------熱量表,于2002年3月1日起實施。
上述的標準和規程的制定,參照歐洲、國際有關資料,達到國外規定的同類產品的水平。符合中國國情,為管理部門,廣大用戶以及產品生產廠家,提供可行的依據。
截止2002年6月統計、在中國生產、經營、熱量表的中外企業遠過63家,已安裝的戶用熱量表超過10萬套。
根據我國城市集中供熱發展數字分析,近3年來,我國每年以1億平方米的新增的集中供熱面積增加所需的戶用熱量表約120萬~140萬臺(套),所需的室溫調節器(溫控閥)約需120萬~140萬的5倍或6倍的熱量,這是一個極大的供需市場。
近幾年來,從市場上購置的熱量表,在研用過程中出現這樣或那樣的問題,從熱量表方面分析,在生產中沒有嚴格遵照,“熱量表”標準進行生產。從供熱系統,因水質中有雜質,鐵屑等物,影響到熱量表流量中的精度。上述問題的出現,引起了各級政府的高度重視。一方面嚴格準入市場的監管工作;同時,對供熱系統水質凈化提出不同要求,為供熱計量收費提供可能。
(四)認真貫徹落實《中共中央完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》(以下簡稱“決定”),積極培育和規范城市供熱市場;繼續深化供熱企業的改革。
(1)供熱企業的現狀:城鎮供熱設施是“三北”地區,城鎮的重要基礎設施之一,國家鼓勵和支持發展集中供熱。集中供熱具有區域性和管網唯一性,屬自然壟斷性行業。
目前,多數城鎮供熱企業是國有企業,除少數企業按照現代企業制度要求,進行改革、改制外,多數供熱企業改革滯后,嚴重制約了企業經營管理效率的提高。
(2)實現供熱企業,投資主體的多元化。
“決定”明確:為適應經濟市場化不斷發展的趨勢,進一步增強公有制活力,大力發展國有資本、集體資本和非公有資本等參股的混合所有制經濟,實現投資主體和多元化的有限責任公司或股份有限公司。
1、“決定”明確,個體、私營等非公有制經濟是促進我國社會生產力發展的重要力量。
2、進一步確定供熱企業的投資主體地位,實行誰投資,誰決策,誰收益,誰承擔風險。
3、認真貫徹國務院辦公廳的文件。國辦發[2003]96號《國務院辦公廳轉發國務院國有資產監督管理委委員會關于規范國有企業改制工作意見的通知》文件中明確:國有企業改制是一項政策性很強的工作,涉及出資人,債權人,企業和職工等多方面的利益,既要積極控索,又要規范有序。文件是為國有企業改制工作的健康、有序、規范進行,提供了依據。國務院國有資產監督管理委員會企業改革局張貞民處長在中國城鎮供熱企業改制研討會上發言中指出:國有企業改革的方針是:a、堅持市場化的改革方向不變。加快國有經濟戰略性結構調整。使命脈行業統一發展壯大,其它行業由市場調節、優勝劣汰。B、放開搞活,加快國有中、小企業改革。有關資料報道,我國企業99%為中小即:員工2000人以下。按照規定的標準衡量,我國大型企業只有1800余農家,剩下的99%以上為中、小企業。
張處長談到公用行業改制中,特別提到供熱行業的改制:首先市場化方向要堅持,運用改革的趨勢。但要注意。A、供熱行業涉及千家萬戶的利益,改革比較敏感。B、當前供熱行業與國務院節能,環保和可持續發展要求有一定距離。C、供熱行業體制是在計劃經濟體制下形成的,比較“滯后”,與社會主義市場經濟體制不相適應。因此,改革出路應按市場化趨向去展開,要實現投資主體多元化,發展混合所有制經濟。關鍵把握:
(a) 供熱企業改革與供熱行業改革要相適應,在體制尚不明確的情況下,不宜全面放開待,特特許經營制度等體制完善后在逐步展開。
(b) 市場化監管機制和監管程度是否到位也直接影響企業改制。
(c) 要掌握改制的節奏,同時考慮職工的利益和承受能力,不具備條件的,不能盲目追求一步到位,民營化改制要搞好試點,開按程序進行,不能違規。今年要開展一次國企改制的大檢查。
(3) 加快推進和完善壟斷行業的改革。
“決定”明確:加快推進鐵道、郵政和城市公用事業等改革。
1、 對壟斷行業要放寬市場準入,引入競爭機制。有條件的企業要積極推廣投資主體的多元化。實行政企分開、政資分開、政事分開。對自然壟斷企業的業務進行有效監管。
2、 認真貫徹落實建設部建成[2002]272號文《關于加快市政公用行業市場化進程意見》為加快推進市政公用行業市場化進程,引入競爭機制,建立政府特許經營制度。
(a) 供熱行業的特許經營制度是由當地政府授予供熱企業,在一定時間對供熱經營的權利。
(b) 政府通過合同協議或其他方式明確政府與獲得特許權的供熱企業之間的權利和義務。
(c) 實施特許經營制度。需通過規定的程序,公開向社會招標選擇投資者和經營者。
3、 明確城鎮主要部門對供熱企業的領導。
供熱企業應在主管部門,對城鎮供熱統一規劃;統一服務質理標準;統一市場準入制度;建立嚴格的供熱價格聽證會制度,統一價格收費的監管制度。
4、 允許跨地區、跨行業,參與市政公用企業的經營。推動供熱企業的規模化、=集約化經營。
5、 為擴大利用外資規模,提高利用外資水平。引進先進技術、管理經驗。并注意引進技術的同時注意消化吸收和創新提高。
參照2000年4月1日實行的《外商投資產業指導目錄》,引進國外資金,采取獨資、合資、合作等多種式,參與供熱設施的建設和經營。
(4) 供熱企業應盡快建立和完善現代化企業制度。
使供熱企業成為產權清晰、權責明確政企分開,管理科學的企業制度。使供熱企業成為自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的法人實體和市場主體。
(5)就業是民生之本,也是安國之策。
隨著供熱企業的深化改革,調整結構的同時,一定要與擴大就業有機結合。
 

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